我國(guó)政府引導(dǎo)基金的概述及發(fā)展情況
為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，優(yōu)化政府投資方式，發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，提高政府資金使用效率，吸引社會(huì)資金投入政府支持領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，近年來(lái)各地政府紛紛成立政府引導(dǎo)基金，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，我國(guó)政府引導(dǎo)基金已經(jīng)初具規(guī)模，相關(guān)政策體系也更加完善，其對(duì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等發(fā)揮著積極作用。
一、政府引導(dǎo)基金概述
1、政府引導(dǎo)基金定義
政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，是由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，不以盈利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金。
關(guān)于定義重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)，一是出資主體各級(jí)政府及所屬部門、直屬機(jī)構(gòu)；資金來(lái)源政府出資、財(cái)政性預(yù)算資金；二是投資方向投向股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資，非公開交易的股權(quán)；三是引導(dǎo)社會(huì)各類資本支持相關(guān)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
2、政府引導(dǎo)基金操作原則
關(guān)于政府引導(dǎo)基金操作原則財(cái)政部與發(fā)改委分別在2015與2016年發(fā)文有明確指示，其中財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)文《政府投資基金暫行管理辦法》指出“第十條 政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作。 第十一條 政府投資基金募集、投資、投后管理、清算、退出等通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作。財(cái)政部應(yīng)指導(dǎo)投資基金建立科學(xué)的決策機(jī)制，確保投資政策性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務(wù)�！�
發(fā)改財(cái)金規(guī)[2016]2800號(hào)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》也寫明“第五條 政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金由基金管理人管理資產(chǎn)，由基金托管人托管基金資產(chǎn)。第六條 政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化管理原則，政府出資人不得參與基金日常管理事務(wù)。”
3、政府引導(dǎo)基金投資方向
根據(jù)發(fā)改財(cái)金規(guī)[2016]2800號(hào)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》文件指示，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)主要投資于以下領(lǐng)域：
（1）非基本公共服務(wù)領(lǐng)域。著力解決非基本公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性供需不匹配，因缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制而制約質(zhì)量效率，體制機(jī)制創(chuàng)新不足等問(wèn)題，切實(shí)提高非基本公共服務(wù)共建能力和共享水平。
（2）基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中偏遠(yuǎn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，結(jié)構(gòu)性供需不匹配等問(wèn)題，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本服務(wù)均等化。
（3）住房保障領(lǐng)域。著力解決城鎮(zhèn)住房困難家庭及新市民住房問(wèn)題，完善住房保障供應(yīng)方式，加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造，完善保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施，有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，切實(shí)增強(qiáng)政府住房保障可持續(xù)提供能力。
（4）生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。著力解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的污染物排放量大面廣，環(huán)境污染嚴(yán)重，山水林田湖缺乏保護(hù)，生態(tài)損害大，生態(tài)環(huán)境脆弱、風(fēng)險(xiǎn)高等問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善。
（5）區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域。著力解決區(qū)域發(fā)展差距特別是東西差距拉大，城鎮(zhèn)化仍滯后于工業(yè)化，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化等問(wèn)題，落實(shí)區(qū)域合作的資金保障機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展。
（6）戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域。著力解決戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境不完善，供給體系質(zhì)量和效率偏低，供給和需求銜接不緊密等問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)看得準(zhǔn)、有機(jī)遇的重點(diǎn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破。
（7）創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域。著力解決創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的市場(chǎng)環(huán)境亟待改善，創(chuàng)投市場(chǎng)資金供給不足，企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)能較弱等問(wèn)題，切實(shí)推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。
投資于基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議中約定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的比例不得低于基金募集規(guī)�；虺兄Z出資額的60%。
4、政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式
（1）基金自管
a.政府直管：政府部門通過(guò)下屬事業(yè)單位，直接參與引導(dǎo)基金投資決策與日常管理。如原有的科技部中小引導(dǎo)基金、青島市市級(jí)引導(dǎo)基金均采取此模式。
b.國(guó)企出資管理：國(guó)企委托管理模式是委托政府下屬國(guó)企負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作，引導(dǎo)基金沒(méi)有獨(dú)立的法人實(shí)體，資金由財(cái)政按需撥付。政府參與引導(dǎo)基金投資決策，不參與日常管理，可單設(shè)名義出資人。例如中關(guān)村引導(dǎo)基金、海淀區(qū)引導(dǎo)基金均采取此模式。
（2）基金托管
a.國(guó)企委托管理：國(guó)企出資管理是政府成立獨(dú)立的引導(dǎo)基金公司和引導(dǎo)基金管理公司，由引導(dǎo)基金管理公司或由引導(dǎo)基金（公司制）自行管理。政府不參與或較少參與引導(dǎo)基金投資決策，不參與日常管理。浙江創(chuàng)投引導(dǎo)基金、寧波市引導(dǎo)基金均采取此模式。
b.第三方委托管理：政府委托第三方專業(yè)母基金管理機(jī)構(gòu)管理，不參與或較少參與引導(dǎo)基金投資決策，不參與日常管理。盛世投資管理北京市中小引導(dǎo)基金、熠美投資管理閔行引導(dǎo)基金均采取此模式。
（3）合作設(shè)立母基金
政府與專業(yè)母基金管理機(jī)構(gòu)合作成立母基金，政府是母基金出資人之一，不參與母基金投資決策，中金啟元引導(dǎo)基金、紫荊母基金、盛景海外母基金均采取此模式。
二、政府引導(dǎo)基金發(fā)展?fàn)顩r
1、政府引導(dǎo)基金總體發(fā)展歷程
第一階段，1999年到2002年萌芽階段，上海市政府批準(zhǔn)成立上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，政府資金正式進(jìn)入到創(chuàng)投和股權(quán)投資領(lǐng)域。
第二階段，2002-2007年是探索起步階段，2002年，我國(guó)第一家政府引導(dǎo)基金“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”成立。
第三階段，2008-2015年是規(guī)范運(yùn)作階段，內(nèi)首個(gè)引導(dǎo)基金規(guī)范運(yùn)作規(guī)范，由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部共同頒布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》
第四階段，2016年至今是快速發(fā)展階段，2016年，全國(guó)政府引導(dǎo)基金在設(shè)立數(shù)量和披露的總目標(biāo)規(guī)模上超過(guò)2013-2015全國(guó)引導(dǎo)基金總和。截至2019年7月，根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，國(guó)內(nèi)共成立政府引導(dǎo)基金2090支，總規(guī)模達(dá)到11.63萬(wàn)億元。其中2018 新增政府引導(dǎo)基金278支，目標(biāo)規(guī)模達(dá)到1.98萬(wàn)億，增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)維持高位。
數(shù)據(jù)來(lái)源：清科研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)
2008 年-2019年7月 政府引導(dǎo)基金累計(jì)成立數(shù)量和規(guī)模情況
2、按地域分布來(lái)分析
|
注冊(cè)地區(qū)
|
數(shù)量
|
與總數(shù)量比
|
目標(biāo)規(guī)模(人民幣/億)
|
與總目標(biāo)規(guī)模比
|
|
江蘇省
|
210
|
10.05%
|
7,239.17
|
6.22%
|
|
廣東省
|
205
|
9.81%
|
14,767.02
|
12.70%
|
|
山東省
|
187
|
8.95%
|
6,290.43
|
5.41%
|
|
浙江省
|
183
|
8.76%
|
4,192.61
|
3.60%
|
|
安徽省
|
104
|
4.98%
|
4,061.91
|
3.49%
|
|
北京市
|
96
|
4.59%
|
14,248.30
|
12.25%
|
|
四川省
|
94
|
4.50%
|
6,689.72
|
5.75%
|
|
湖北省
|
82
|
3.92%
|
6,744.52
|
5.80%
|
|
福建省
|
79
|
3.78%
|
2,090.15
|
1.80%
|
|
河南省
|
70
|
3.35%
|
3,228.53
|
2.78%
|
|
上海市
|
69
|
3.30%
|
2,669.24
|
2.29%
|
|
湖南省
|
66
|
3.16%
|
1,452.60
|
1.25%
|
|
山西省
|
63
|
3.01%
|
1,937.32
|
1.67%
|
|
江西省
|
63
|
3.01%
|
2,116.81
|
1.82%
|
|
河北省
|
61
|
2.92%
|
1,144.15
|
0.98%
|
|
陜西省
|
51
|
2.44%
|
5,667.63
|
4.87%
|
|
重慶市
|
44
|
2.11%
|
923.21
|
0.79%
|
|
其他
|
43
|
2.06%
|
11,253.27
|
9.67%
|
|
遼寧省
|
40
|
1.91%
|
973.92
|
0.84%
|
|
貴州省
|
39
|
1.87%
|
3,733.56
|
3.21%
|
|
內(nèi)蒙古
|
36
|
1.72%
|
1,118.88
|
0.96%
|
|
云南省
|
31
|
1.48%
|
2,052.06
|
1.76%
|
|
天津市
|
29
|
1.39%
|
1,752.55
|
1.51%
|
|
黑龍江省
|
25
|
1.20%
|
542.53
|
0.47%
|
|
廣西
|
24
|
1.15%
|
1,992.37
|
1.71%
|
|
甘肅省
|
21
|
1%
|
2,703.15
|
2.32%
|
|
吉林省
|
17
|
0.81%
|
391.5
|
0.34%
|
|
新疆
|
17
|
0.81%
|
3,615.00
|
3.11%
|
|
海南省
|
14
|
0.67%
|
289.3
|
0.25%
|
|
青海省
|
13
|
0.62%
|
242.72
|
0.21%
|
|
寧夏
|
11
|
0.53%
|
180
|
0.15%
|
|
西藏
|
3
|
0.14%
|
15
|
0.01%
|
數(shù)據(jù)來(lái)源：清科研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)
我國(guó)政府引導(dǎo)基金的設(shè)立情況與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、風(fēng)險(xiǎn)投資活躍程度以及民企規(guī)模等情況緊密相關(guān)�？傮w來(lái)看，廣東、北京、上海、江蘇、浙江、深圳等京津冀、長(zhǎng)三角以及珠三角地區(qū)的政府引導(dǎo)基金發(fā)展勢(shì)頭最為強(qiáng)勁、密集程度最高，其中江蘇省成立數(shù)量最多，廣東省目標(biāo)規(guī)模最大。
3、從設(shè)立級(jí)別和類型分析
數(shù)據(jù)來(lái)源：清科研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)
按照級(jí)別，政府引導(dǎo)基金分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、區(qū)縣級(jí)、地市級(jí)和其他。從各級(jí)別政府引導(dǎo)基金特點(diǎn)來(lái)看，國(guó)家級(jí)基金41支，規(guī)模1.86萬(wàn)億，數(shù)量較少但規(guī)模較大，其中地級(jí)市基金727支，數(shù)量占比34.78%，占比最高，規(guī)模3.83萬(wàn)億占總規(guī)模32.91%
數(shù)據(jù)來(lái)源：清科研究中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)
政府引導(dǎo)基金分為產(chǎn)業(yè)基金、創(chuàng)業(yè)基金、PPP 基金和其他。從政府引導(dǎo)基金設(shè)立的類型上來(lái)看，創(chuàng)業(yè)基金和產(chǎn)業(yè)基金的占比大幅上升。其中，產(chǎn)業(yè)基金1060支和創(chuàng)業(yè)基金463支；而過(guò)去如火如荼的 PPP 基金也因政策上的限制原因，在占比上大幅下降。累計(jì)2019年7月PPP 基金僅占當(dāng)年新增所有類型政府引導(dǎo)基金的 6.75%。
總體來(lái)說(shuō)，盡管 2018 年是廣大機(jī)構(gòu)投資者和從業(yè)人員口中的“資本寒冬”，但是政府引導(dǎo)基金的整體結(jié)構(gòu)更加合理，更加有效。政府引導(dǎo)基金從過(guò)去“大水漫溉”式的高速發(fā)展逐步趨于理性增長(zhǎng)。為更好地發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的杠桿作用，提高引導(dǎo)基金的管理運(yùn)作效率，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和完善政府引導(dǎo)基金的管理和運(yùn)作。建立完善的投資決策體系，促進(jìn)引導(dǎo)基金的資金來(lái)源多元化發(fā)展。
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