我國政府引導基金的概述及發(fā)展情況
為促進國民經濟持續(xù)健康發(fā)展，優(yōu)化政府投資方式，發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應，提高政府資金使用效率，吸引社會資金投入政府支持領域和產業(yè)，近年來各地政府紛紛成立政府引導基金，經過十幾年的發(fā)展，我國政府引導基金已經初具規(guī)模，相關政策體系也更加完善，其對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、產業(yè)結構調整以及基礎設施建設等發(fā)揮著積極作用。
一、政府引導基金概述
1、政府引導基金定義
政府引導基金又稱創(chuàng)業(yè)引導基金，是由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以盈利為目的，以股權或債權等方式投資于創(chuàng)業(yè)風險投資機構或新設創(chuàng)業(yè)投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項資金。
關于定義重點強調三點，一是出資主體各級政府及所屬部門、直屬機構；資金來源政府出資、財政性預算資金；二是投資方向投向股權投資和創(chuàng)業(yè)投資，非公開交易的股權；三是引導社會各類資本支持相關領域和產業(yè)發(fā)展。
2、政府引導基金操作原則
關于政府引導基金操作原則財政部與發(fā)改委分別在2015與2016年發(fā)文有明確指示，其中財預[2015]210號文《政府投資基金暫行管理辦法》指出“第十條 政府投資基金應按照“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”的原則進行運作。 第十一條 政府投資基金募集、投資、投后管理、清算、退出等通過市場化運作。財政部應指導投資基金建立科學的決策機制，確保投資政策性目標實現，一般不參與基金日常管理事務�！�
發(fā)改財金規(guī)[2016]2800號《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》也寫明“第五條 政府出資產業(yè)投資基金由基金管理人管理資產，由基金托管人托管基金資產。第六條 政府出資產業(yè)投資基金應堅持市場化運作、專業(yè)化管理原則，政府出資人不得參與基金日常管理事務�！�
3、政府引導基金投資方向
根據發(fā)改財金規(guī)[2016]2800號《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》文件指示，政府出資產業(yè)投資基金應主要投資于以下領域：
（1）非基本公共服務領域。著力解決非基本公共服務結構性供需不匹配，因缺乏競爭激勵機制而制約質量效率，體制機制創(chuàng)新不足等問題，切實提高非基本公共服務共建能力和共享水平。
（2）基礎設施領域。著力解決經濟社會發(fā)展中偏遠地區(qū)基礎設施建設滯后，結構性供需不匹配等問題，提高公共產品供給質量和效率，切實推進城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本服務均等化。
（3）住房保障領域。著力解決城鎮(zhèn)住房困難家庭及新市民住房問題，完善住房保障供應方式，加快推進棚戶區(qū)改造，完善保障性安居工程配套基礎設施，有序推進舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，切實增強政府住房保障可持續(xù)提供能力。
（4）生態(tài)環(huán)境領域。著力解決生態(tài)環(huán)境保護中存在的污染物排放量大面廣，環(huán)境污染嚴重，山水林田湖缺乏保護，生態(tài)損害大，生態(tài)環(huán)境脆弱、風險高等問題，切實推進生態(tài)環(huán)境質量改善。
（5）區(qū)域發(fā)展領域。著力解決區(qū)域發(fā)展差距特別是東西差距拉大，城鎮(zhèn)化仍滯后于工業(yè)化，區(qū)域產業(yè)結構趨同化等問題，落實區(qū)域合作的資金保障機制，切實推進區(qū)域協調協同發(fā)展。
（6）戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)領域。著力解決戰(zhàn)略性新興產業(yè)和先進制造業(yè)在經濟社會發(fā)展中的產業(yè)政策環(huán)境不完善，供給體系質量和效率偏低，供給和需求銜接不緊密等問題，切實推進看得準、有機遇的重點技術和產業(yè)領域實現突破。
（7）創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新領域。著力解決創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新在經濟社會發(fā)展中的市場環(huán)境亟待改善，創(chuàng)投市場資金供給不足，企業(yè)創(chuàng)新動能較弱等問題，切實推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。
投資于基金章程、合伙協議或基金協議中約定產業(yè)領域的比例不得低于基金募集規(guī)�；虺兄Z出資額的60%。
4、政府引導基金運作模式
（1）基金自管
a.政府直管：政府部門通過下屬事業(yè)單位，直接參與引導基金投資決策與日常管理。如原有的科技部中小引導基金、青島市市級引導基金均采取此模式。
b.國企出資管理：國企委托管理模式是委托政府下屬國企負責引導基金的管理運作，引導基金沒有獨立的法人實體，資金由財政按需撥付。政府參與引導基金投資決策，不參與日常管理，可單設名義出資人。例如中關村引導基金、海淀區(qū)引導基金均采取此模式。
（2）基金托管
a.國企委托管理：國企出資管理是政府成立獨立的引導基金公司和引導基金管理公司，由引導基金管理公司或由引導基金（公司制）自行管理。政府不參與或較少參與引導基金投資決策，不參與日常管理。浙江創(chuàng)投引導基金、寧波市引導基金均采取此模式。
b.第三方委托管理：政府委托第三方專業(yè)母基金管理機構管理，不參與或較少參與引導基金投資決策，不參與日常管理。盛世投資管理北京市中小引導基金、熠美投資管理閔行引導基金均采取此模式。
（3）合作設立母基金
政府與專業(yè)母基金管理機構合作成立母基金，政府是母基金出資人之一，不參與母基金投資決策，中金啟元引導基金、紫荊母基金、盛景海外母基金均采取此模式。
二、政府引導基金發(fā)展狀況
1、政府引導基金總體發(fā)展歷程
第一階段，1999年到2002年萌芽階段，上海市政府批準成立上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，政府資金正式進入到創(chuàng)投和股權投資領域。
第二階段，2002-2007年是探索起步階段，2002年，我國第一家政府引導基金“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導基金”成立。
第三階段，2008-2015年是規(guī)范運作階段，內首個引導基金規(guī)范運作規(guī)范，由國家發(fā)改委、財政部、商務部共同頒布《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》
第四階段，2016年至今是快速發(fā)展階段，2016年，全國政府引導基金在設立數量和披露的總目標規(guī)模上超過2013-2015全國引導基金總和。截至2019年7月，根據清科研究中心統(tǒng)計數據，國內共成立政府引導基金2090支，總規(guī)模達到11.63萬億元。其中2018 新增政府引導基金278支，目標規(guī)模達到1.98萬億，增長態(tài)勢維持高位。
數據來源：清科研究中心統(tǒng)計數據
2008 年-2019年7月 政府引導基金累計成立數量和規(guī)模情況
2、按地域分布來分析
|
注冊地區(qū)
|
數量
|
與總數量比
|
目標規(guī)模(人民幣/億)
|
與總目標規(guī)模比
|
|
江蘇省
|
210
|
10.05%
|
7,239.17
|
6.22%
|
|
廣東省
|
205
|
9.81%
|
14,767.02
|
12.70%
|
|
山東省
|
187
|
8.95%
|
6,290.43
|
5.41%
|
|
浙江省
|
183
|
8.76%
|
4,192.61
|
3.60%
|
|
安徽省
|
104
|
4.98%
|
4,061.91
|
3.49%
|
|
北京市
|
96
|
4.59%
|
14,248.30
|
12.25%
|
|
四川省
|
94
|
4.50%
|
6,689.72
|
5.75%
|
|
湖北省
|
82
|
3.92%
|
6,744.52
|
5.80%
|
|
福建省
|
79
|
3.78%
|
2,090.15
|
1.80%
|
|
河南省
|
70
|
3.35%
|
3,228.53
|
2.78%
|
|
上海市
|
69
|
3.30%
|
2,669.24
|
2.29%
|
|
湖南省
|
66
|
3.16%
|
1,452.60
|
1.25%
|
|
山西省
|
63
|
3.01%
|
1,937.32
|
1.67%
|
|
江西省
|
63
|
3.01%
|
2,116.81
|
1.82%
|
|
河北省
|
61
|
2.92%
|
1,144.15
|
0.98%
|
|
陜西省
|
51
|
2.44%
|
5,667.63
|
4.87%
|
|
重慶市
|
44
|
2.11%
|
923.21
|
0.79%
|
|
其他
|
43
|
2.06%
|
11,253.27
|
9.67%
|
|
遼寧省
|
40
|
1.91%
|
973.92
|
0.84%
|
|
貴州省
|
39
|
1.87%
|
3,733.56
|
3.21%
|
|
內蒙古
|
36
|
1.72%
|
1,118.88
|
0.96%
|
|
云南省
|
31
|
1.48%
|
2,052.06
|
1.76%
|
|
天津市
|
29
|
1.39%
|
1,752.55
|
1.51%
|
|
黑龍江省
|
25
|
1.20%
|
542.53
|
0.47%
|
|
廣西
|
24
|
1.15%
|
1,992.37
|
1.71%
|
|
甘肅省
|
21
|
1%
|
2,703.15
|
2.32%
|
|
吉林省
|
17
|
0.81%
|
391.5
|
0.34%
|
|
新疆
|
17
|
0.81%
|
3,615.00
|
3.11%
|
|
海南省
|
14
|
0.67%
|
289.3
|
0.25%
|
|
青海省
|
13
|
0.62%
|
242.72
|
0.21%
|
|
寧夏
|
11
|
0.53%
|
180
|
0.15%
|
|
西藏
|
3
|
0.14%
|
15
|
0.01%
|
數據來源：清科研究中心統(tǒng)計數據
我國政府引導基金的設立情況與地區(qū)的經濟發(fā)達程度、風險投資活躍程度以及民企規(guī)模等情況緊密相關。總體來看，廣東、北京、上海、江蘇、浙江、深圳等京津冀、長三角以及珠三角地區(qū)的政府引導基金發(fā)展勢頭最為強勁、密集程度最高，其中江蘇省成立數量最多，廣東省目標規(guī)模最大。
3、從設立級別和類型分析
數據來源：清科研究中心統(tǒng)計數據
按照級別，政府引導基金分為國家級、省級、區(qū)縣級、地市級和其他。從各級別政府引導基金特點來看，國家級基金41支，規(guī)模1.86萬億，數量較少但規(guī)模較大，其中地級市基金727支，數量占比34.78%，占比最高，規(guī)模3.83萬億占總規(guī)模32.91%
數據來源：清科研究中心統(tǒng)計數據
政府引導基金分為產業(yè)基金、創(chuàng)業(yè)基金、PPP 基金和其他。從政府引導基金設立的類型上來看，創(chuàng)業(yè)基金和產業(yè)基金的占比大幅上升。其中，產業(yè)基金1060支和創(chuàng)業(yè)基金463支；而過去如火如荼的 PPP 基金也因政策上的限制原因，在占比上大幅下降。累計2019年7月PPP 基金僅占當年新增所有類型政府引導基金的 6.75%。
總體來說，盡管 2018 年是廣大機構投資者和從業(yè)人員口中的“資本寒冬”，但是政府引導基金的整體結構更加合理，更加有效。政府引導基金從過去“大水漫溉”式的高速發(fā)展逐步趨于理性增長。為更好地發(fā)揮政府引導基金的杠桿作用，提高引導基金的管理運作效率，保證國有資產的保值增值，應進一步規(guī)范和完善政府引導基金的管理和運作。建立完善的投資決策體系，促進引導基金的資金來源多元化發(fā)展。
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