作者簡(jiǎn)介:陳潔,中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所商法研究室主任、研究員、博士生導(dǎo)師。
目次
一、設(shè)專章規(guī)定投資者保護(hù)制度
二、確立了專門的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)
三、創(chuàng)新了投資者民事賠償權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式
證券市場(chǎng)的運(yùn)行特點(diǎn)以及投資者在證券市場(chǎng)中的基礎(chǔ)地位,決定了證券法要以保護(hù)投資者權(quán)益為宗旨。我國《證券法》自1998年頒行,歷經(jīng)四次修訂,在2019年“大修”之際,終于設(shè)專章規(guī)定投資者保護(hù)制度,并對(duì)證券市場(chǎng)歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)符合市場(chǎng)需求的創(chuàng)新安排加以制度化規(guī)范化,切實(shí)增強(qiáng)了我國投資者權(quán)益保護(hù)的整體效能,彰顯了我國資本市場(chǎng)對(duì)投資者保護(hù)的決心、對(duì)投資者保護(hù)制度功能的積極探索以及努力構(gòu)建具有中國特色的投資者保護(hù)機(jī)制的立法智慧與制度自信。新《證券法》對(duì)投資者權(quán)利保護(hù)系統(tǒng)的全新打造和科學(xué)構(gòu)建,不僅是因應(yīng)一種強(qiáng)烈而現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展需求的重大舉措,也是我國證券市場(chǎng)邁向法治化、成熟化進(jìn)程的重要標(biāo)志。
一、設(shè)專章規(guī)定投資者保護(hù)制度
新增“投資者保護(hù)”專章是新《證券法》的一大亮點(diǎn)。域外盡管有專門制定諸如“證券投資者保護(hù)法”之類的立法例,但鮮有在《證券法》中專章規(guī)定投資者保護(hù)制度的。對(duì)此,盡管學(xué)界意見不一,但鑒于我國證券市場(chǎng)中小投資者眾多且高度分散的“散戶型”市場(chǎng)特征以及投資者保護(hù)機(jī)制的結(jié)構(gòu)性缺陷和功能性障礙,新《證券法》設(shè)專章規(guī)定投資者保護(hù)制度契合市場(chǎng)需求、深具中國特色且頗富法理價(jià)值。其一,突出了投資者保護(hù)在《證券法》中的重要地位,凸顯了立法者對(duì)投資者保護(hù)的重視,集中表達(dá)了《證券法》保護(hù)投資者權(quán)益的立法宗旨與核心價(jià)值。我國《證券法》立法伊始,就確立了保護(hù)投資者合法權(quán)益的立法宗旨和基本原則,但其實(shí)施效果卻并不盡如人意。究其因,原因諸多,但《證券法》對(duì)如何實(shí)現(xiàn)投資者保護(hù)的機(jī)理思路尚未厘清是至為重要的原因之一,反映在《證券法》的文本設(shè)計(jì)上的一個(gè)重要表現(xiàn)就是投資者保護(hù)規(guī)定的散亂殘缺。此次修法,立足投資者作為市場(chǎng)主體兼具投資者和證券交易者雙重身份的特性,統(tǒng)籌兼顧,大膽借鑒,系統(tǒng)構(gòu)筑投資者權(quán)益保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)。這種單獨(dú)成章的立法方式不僅僅有利于喚起整個(gè)市場(chǎng)對(duì)投資者保護(hù)的關(guān)注,增強(qiáng)市場(chǎng)各方對(duì)投資者保護(hù)的法律意識(shí),對(duì)損害投資者行為起到宣示威懾作用,也便于整個(gè)市場(chǎng)充分利用證券法提供的投資者權(quán)益保護(hù)機(jī)制。其二,實(shí)現(xiàn)了立法層面投資者保護(hù)的法理邏輯與制度設(shè)計(jì)的一體化,有利于法律條文的具體落實(shí)與便捷應(yīng)用。由于投資者保護(hù)關(guān)涉資本市場(chǎng)的方方面面,幾乎每項(xiàng)證券法律制度都滲透著保護(hù)投資者的理念與思維,因此《證券法》中關(guān)于投資者保護(hù)的制度規(guī)范始終是零散不成體系的,而法條之間的邏輯與分布過于松散,勢(shì)必影響到法律規(guī)范的整體把握與準(zhǔn)確實(shí)施,實(shí)踐中也著實(shí)給市場(chǎng)各方以及司法部門對(duì)法條的理解使用造成很大的困擾。新《證券法》“投資者保護(hù)”專章不僅把難以被其他章節(jié)吸收的內(nèi)容,一并納入到“投資者保護(hù)”的專章規(guī)定中,更重要的是建構(gòu)了以投資者權(quán)利為本位的規(guī)范架構(gòu)與思維范式,即以投資者與證券公司、投資者與上市公司、投資者與發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人等的關(guān)系為主線,明確了投資者可以讓渡的權(quán)利、讓渡的途徑以及接受權(quán)利讓渡的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)為保護(hù)投資者權(quán)益可以采用的方式。這種立法模式使我國投資者保護(hù)制度更加體系化更加科學(xué)完善,有利于把立法上的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為投資者保護(hù)的制度效能。
二、確立了專門的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)
新《證券法》第六章濃墨重彩地以四個(gè)條文(全章總共八個(gè)條文)對(duì)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的定位、職能予以規(guī)范,也是《證券法》的一大特色。盡管域外法定投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)多指投資者保護(hù)基金,但從《證券法》為投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)定的特殊職能以及我國投資者保護(hù)基金的功能定位來看,投資者保護(hù)基金無疑是一般意義上的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu),但我國《證券法》第六章所確立的“投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)”是特指中證中小投資者服務(wù)中心有限責(zé)任公司(投服中心)。
作為加強(qiáng)對(duì)中小投資者保護(hù)的一項(xiàng)重大舉措,中國證監(jiān)會(huì)于2014年8月批準(zhǔn)設(shè)立證券金融類公益機(jī)構(gòu)投服中心。投服中心的主要職責(zé)就是為中小投資者自主維權(quán)提供教育、法律、信息、技術(shù)等服務(wù)。其中,“公益性持有證券等品種,以股東身份行權(quán)維權(quán)”是其重要職責(zé)之一。投服中心采取由中國證監(jiān)會(huì)主導(dǎo),其他社會(huì)組織力量積極配合的模式依法組建。此種由證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)支持成立的半官方組織身份可能使投服中心的獨(dú)立性受到質(zhì)疑,但同時(shí)也方便了它的設(shè)立,使其具有較為充沛的經(jīng)費(fèi)來源。這種制度設(shè)計(jì)是充分考慮我國證券市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)特征以及證券監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行環(huán)境所做出的選擇,也是對(duì)我國臺(tái)灣地區(qū)“證券投資人及期貨交易人保護(hù)中心”模式成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒。
此次新《證券法》集思廣益,砥礪創(chuàng)新,對(duì)專門的投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的定位職能予以明確,無疑是對(duì)我國證券市場(chǎng)長(zhǎng)期以來積極探索投資者保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新成果的制度化規(guī)范化,具有重要的制度建構(gòu)價(jià)值和實(shí)踐意義。具體而言,投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)兼具公共機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)投資者(公益股東)的雙重屬性,是集市場(chǎng)職能和監(jiān)管職能于一身的特殊市場(chǎng)主體。就其市場(chǎng)職能來看,投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的本質(zhì)邏輯是由政府成立專門的維權(quán)組織,通過公益性持有股票并行使股東權(quán)利,充分發(fā)揮市場(chǎng)自律作用,向市場(chǎng)釋放信號(hào),形成威懾,進(jìn)而示范動(dòng)員其他廣大投資者共同參與到維權(quán)過程中,提高投資者維權(quán)意識(shí)和能力,將市場(chǎng)力量集中化、組織化。這種機(jī)制是為了彌補(bǔ)了我國投資者保護(hù)體系中自為機(jī)制的不足,是我國中小投資者保護(hù)的重大制度創(chuàng)新,是我國資本市場(chǎng)監(jiān)管部門為更深入、更全面保護(hù)投資者,尤其是相對(duì)弱勢(shì)的中小投資者的合法權(quán)益而設(shè)計(jì)的一種具有中國特色的中小投資者保護(hù)的創(chuàng)新機(jī)制,它與行政監(jiān)管、自律管理共同構(gòu)成我國保護(hù)中小投資者合法權(quán)益的“三駕馬車”。實(shí)踐表明,投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行,一是在結(jié)構(gòu)上可以彌補(bǔ)我國資本市場(chǎng)成熟投資者的數(shù)量不足,從而強(qiáng)化投資者權(quán)益保護(hù)自為機(jī)制的組織基礎(chǔ);二是在功能上,可以投資者身份行使民事權(quán)利,從而啟動(dòng)證券民事權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,優(yōu)化配置證券市場(chǎng)上的民事權(quán)利資源。
綜上,新《證券法》對(duì)投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)的制度規(guī)范,表明了在我國證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,建立由證監(jiān)會(huì)統(tǒng)籌監(jiān)管,與準(zhǔn)行政性的投資者保護(hù)基金公司并存的投資者保護(hù)組織體系,是我國完善中小投資者保護(hù)體系的必然方向和重要措施。新《證券法》對(duì)投資者保護(hù)創(chuàng)新機(jī)制的確認(rèn),有利于市場(chǎng)多方利用制度資源,提高證券市場(chǎng)的自治能力,也為我國中小投資者權(quán)益保護(hù)提供新的制度創(chuàng)新思路和現(xiàn)實(shí)可能性。
三、創(chuàng)新了投資者民事賠償權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式 保障因證券違法行為而遭受損害的投資者的民事賠償權(quán)利是踐行投資者保護(hù)宗旨的基礎(chǔ)性制度。在借鑒域外成熟制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,《證券法》就如何切實(shí)高效地實(shí)現(xiàn)投資者的民事賠償權(quán)利做了適應(yīng)我國國情的重大探索與制度創(chuàng)新,具體包括責(zé)令購回、糾紛調(diào)解、支持訴訟等等。其中最具中國特色的當(dāng)數(shù)先行賠付與集體訴訟制度。其一,先行賠付。它是指在證券市場(chǎng)發(fā)生欺詐發(fā)行、虛假陳述或者其他重大違法行為案件時(shí),在對(duì)發(fā)行人、上市公司等市場(chǎng)主體據(jù)以承擔(dān)賠償責(zé)任的行政處罰、司法裁判做出之前,由民事賠償責(zé)任的可能的連帶責(zé)任人之一先行墊資向投資者承擔(dān)賠償責(zé)任,然后再由先行賠付者向未參與先行賠付的發(fā)行人、上市公司以及其他責(zé)任人進(jìn)行追償?shù)囊环N措施。先行賠付制度可以及時(shí)賠償投資者的損失,有利于維護(hù)投資者的權(quán)益,避免因責(zé)任人之間的相互推諉和求償程序復(fù)雜而導(dǎo)致投資者求償無門,是我國證券民事責(zé)任制度的必要而有益的補(bǔ)充。在我國的證券市場(chǎng)運(yùn)行與管理實(shí)踐中,已經(jīng)出現(xiàn)了先行賠付的做法。《證券法》總結(jié)市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在全面實(shí)行證券發(fā)行注冊(cè)制的制度預(yù)期下,為彌補(bǔ)當(dāng)前證券民事責(zé)任制度實(shí)施機(jī)制之不足,果斷引入先行賠付制度,積極建構(gòu)我國資本市場(chǎng)民事賠償?shù)男履Ｊ?無疑是消除邁向注冊(cè)制時(shí)產(chǎn)生的投資者市場(chǎng)疑慮的重要措施。其二,集體訴訟制度。此次《證券法》順應(yīng)市場(chǎng)的呼聲,明確引入中國特色的集體訴訟制度,規(guī)定投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)可以作為訴訟代表人,按照“明示退出”“默示加入”的訴訟原則,依法為受害投資者提起民事?lián)p害賠償訴訟。在該集體訴訟機(jī)制下,一旦勝訴,法院作出的判決裁定對(duì)參加登記的投資者均發(fā)生效力,這無疑將有效利用司法資源,極大降低投資者的維權(quán)成本。與此同時(shí),我國的集體訴訟制度以投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)為抓手,通過維權(quán)組織來發(fā)動(dòng)對(duì)于證券違法行為的訴訟,同域外由律師主導(dǎo)的集團(tuán)訴訟相比較,具有突出的優(yōu)勢(shì)。一方面,投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)公益性足以有效避免集團(tuán)訴訟普遍存在的濫訴問題,同時(shí),投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)可以更好地協(xié)調(diào)其與其他執(zhí)法資源之間的關(guān)系,尤其有利于和政府監(jiān)管、市場(chǎng)約束等執(zhí)法機(jī)制的協(xié)同發(fā)展,既彌補(bǔ)現(xiàn)有的執(zhí)法機(jī)制之不足,也避免執(zhí)法資源的浪費(fèi)�？梢韵嘈�,《證券法》上述機(jī)制的有效運(yùn)行,可以充分發(fā)揮證券市場(chǎng)機(jī)制的系統(tǒng)效益,增強(qiáng)各種社會(huì)組織在規(guī)范證券市場(chǎng)秩序方面的角色功能,盡快實(shí)現(xiàn)我國證券市場(chǎng)積極保護(hù)投資者權(quán)益的市場(chǎng)態(tài)勢(shì),確保證券法宗旨的有效實(shí)現(xiàn)。
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